Insulamento burocrático, autonomia do Estado e inserção social: um estudo do Ministério da Saúde na coordenação nacional do SUS

Luciana Assis Costa

Esta tese teve como objetivo analisar a estrutura do aparato estatal responsável pela formulação e coordenação da política de saúde após a década de 1990, a partir da configuração da burocracia do Ministério da Saúde e as conexões do órgão com as forças societárias envolvidas com a temática. O argumento analítico que permeou o estudo é de que não é o excesso de burocracia pública a causa das ineficiências do Estado na condução das políticas setoriais, mas, sobretudo, a carência de um quadro administrativo coeso e meritocrático articulado com as forças societárias engajadas no setor. O estudo revela que a gestão federal do SUS foi desenvolvida por um quadro administrativo extremamente vulnerável, quando analisado o padrão de recrutamento dos servidores da sede do Ministério da Saúde bem como os processos de promoção interna do setor. A ausência e não o excesso de uma burocracia weberiana no âmbito do MS foi apontada como um dos graves problemas na coordenação nacional da política de saúde. Não obstante, a política de saúde ainda é reconhecida no País, após a consolidação do SUS, como um dos desenhos de política social mais bem- sucedido. Sem desconsiderar os impasses que o sistema enfrenta, os indicadores de saúde desde a década de 90 demonstram uma melhora significativa na condição de acesso e qualidade dos serviços prestados à população brasileira. Os avanços da política de saúde podem parcialmente ser explicados pela presença de mecanismos de natureza organizacional e cultural, tais como as associações acadêmicas e os órgãos colegiados internos e externos à burocracia do estado, que atuam como uma teia administrativa do setor. Esses mecanismos permitem a conexão do MS com as demandas regionais e locais de saúde, bem como a disseminação de uma forte cultura sanitarista que podem compensar a ausência de elementos típicos das burocracias tradicionais na condução da política de saúde. Esta análise é subsidiada pelo modelo de autonomia inserida de Peter Evans, fundamentado na abordagem institucional comparativa, o qual avança em relação ao modelo fechado de racionalidade, ao tratar o Estado, não de forma isolada do ambiente, mas, sim, sensível às relações sociais circundantes, somada ao conceito de isomorfismo de DiMaggio &Powell (1983), que diz respeito aos mecanismos que emergem do ambiente e produzem padrões comportamentais homogêneos que podem levar à estabilidade e à coesão organizacional. Isto significa que a burocratização e a homogeneização podem emergir, sobretudo, fora do campo estrutural da organização. O estudo foi conduzido a partir de uma pesquisa de natureza qualitativa, na qual as técnicas utilizadas de coleta de dados primários foram basicamente a análise documental (leis federais, normas e portarias ministeriais selecionadas, documentos oficiais do Ministério da Saúde) e entrevistas semiestruturadas com especialistas da saúde. O trabalho foi desenvolvido e estruturado á partir de quatro capítulos. No primeiro capítulo, logo após a introdução, que se refere à fundamentação teórica, discutiu-se a possibilidade de análise da relação entre estado e sociedade, a partir do institucionalismo sociológico, sob a ótica do modelo de autonomia inserida de Peter Evans somada ao conceito de isomorfismo de DiMaggio &Powell. No segundo capítulo fez-se uma síntese histórica da consolidação do sistema de saúde brasileiro, ressaltando a dualidade da política de saúde até década de 1990 e, posteriormente, a consolidação do SUS sob a coordenação do Ministério da Saúde. O terceiro capítulo buscou configurar a estrutura formal do Ministério da Saúde a partir do padrão de recrutamento dos servidores e planos de carreira. Por fim, no quarto capítulo, identificou-se a teia administrativa da saúde representada pelos canais concretos de participação no âmbito federal, qualificando a relação entre o MS e esses mecanismos na condução da política.

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